國有資產(chǎn)法為國有資產(chǎn)流失裝上閥門

經(jīng)過15年的艱苦努力，企業(yè)國有資產(chǎn)法終于在10月28日結束的十一屆全國人大常委會第五次會議上獲得通過。這也標志著我國對企業(yè)國有資產(chǎn)管理有了法律的剛性約束與規(guī)范，該法成為防范國有資產(chǎn)流失的“護身符”……
 
制定此法意義非凡

在中國，國有資產(chǎn)分布廣泛，既有經(jīng)營性資產(chǎn)、資源性資產(chǎn)，又有行政事業(yè)性資產(chǎn)。其中，經(jīng)營性國有資產(chǎn)比重高，市場化取向也最為明確。據(jù)統(tǒng)計，截至2007年，中國共有國有企業(yè)11.5萬戶，資產(chǎn)總額35.5萬億元。

自1984年擴大國企經(jīng)營自主權之日起，中國的國企改制已經(jīng)走過20多年的歷程。其間對于國有資產(chǎn)流失的質疑和擔心從未間斷，國有資產(chǎn)流失的案例也層出不窮。

中國政法大學教授、國資法起草小組成員李曙光表示，法律的出臺填補了國資立法的空白，有利于確保對經(jīng)營性國有資產(chǎn)進行全面規(guī)制，防止國資流失，推進國企改革。在實踐中，國家出資企業(yè)的合并、分立、改制、增減資本、發(fā)行債券、重大投資、為他人提供擔保、國有資產(chǎn)轉讓以及大額捐贈、利潤分配、申請破產(chǎn)等事項是發(fā)生國有資產(chǎn)流失的主要環(huán)節(jié)。

15年艱難歷程今日修成正果

國資法于1993年啟動，但由于各方觀點不一，一直以來爭議不斷，使得這部國資法的出臺一拖再拖。

2003年3月24日，國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(下稱“國資委”)成立，同年4月6日正式掛牌。國資委的成立成了國資法起草的一個拐點。同年，成立的國資法也列入了十屆全國人大2003—2008年5年立法規(guī)劃。

2004年，起草小組重組，全國人大財經(jīng)委副主任石廣生親任起草小組組長。以往由相關部委組織法律起草升格為全國人大直接負責，可見立法機構對此法的重視。小組成員還包括國資委、財政部等30多個部門的官員，陣容堪稱強大。

但多部門組成的起草組開展工作后，卻發(fā)現(xiàn)“越調查越復雜，難度太大。最終，在2006年舉行的全國人大常委會會議上，石廣生“年內爭取上會審議一次”的希望沒有實現(xiàn)。

2007年《物權法》的出臺再一次刺激了國資法起草的加速?！段餀喾ā返某雠_，使得立法機關最終鼓起勇氣厘清糾雜的部門利益。

2007年12月，國資法草案終于提請十屆全國人大常委會第三十一次會議審議。這次會議，是十屆人大倒數(shù)第二次會議，也是國資法“最后的機會”。

2008年6月25日，十一屆全國人大常委會第三次會議分組審議了《中華人民共和國國有資產(chǎn)法（草案）》，對這部促進國有資產(chǎn)權益有效保護的法律草案做出重要修改。主要包括名稱更改為企業(yè)國有資產(chǎn)法草案，明確出資人定位，國企董事長等不得兼任，嚴管對子企業(yè)的出資人職責，惡意串通交易行為無效，細化對企業(yè)管理者的任免。這次審議也有力的推動了企業(yè)國有資產(chǎn)法的最終出臺。

企業(yè)國有資產(chǎn)法內容概要

這部法律將自2009年5月1日起施行，共分9章77條，分別為總則、履行出資人職責的機構、國家出資企業(yè)、國家出資企業(yè)管理者的選擇與考核、關系國有資產(chǎn)出資人權益的重大事項、國有資本經(jīng)營預算、國有資產(chǎn)監(jiān)督、法律責任、附則，對企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理進行了全面規(guī)范。

各地國資委例行國企出資人職責
 
目前，履行國有資產(chǎn)出資人職責的機構主要是各地國資委。企業(yè)國有資產(chǎn)法為國資委行使職權提供了保障，明文規(guī)定履行出資人職責的機構代表政府對國家出資企業(yè)依法享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權利，即“管人、管事、管預算”。 但是法律還要求國資委等機構不得干預企業(yè)經(jīng)營活動。

針對國有資產(chǎn)流失的癥節(jié)，企業(yè)國有資產(chǎn)法對關系國有資產(chǎn)出資人權益的重大事項作了專章規(guī)定，并從企業(yè)改制、關聯(lián)方交易、資產(chǎn)評估和國有資產(chǎn)轉讓等各個方面進行詳細約束?！皣婪馈迪洳僮鳌_公平公正”成為防止國有資產(chǎn)流失的核心原則。 此外，企業(yè)國有資產(chǎn)法還規(guī)定了人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、審計監(jiān)督和社會監(jiān)督四個層面對國有資產(chǎn)進行監(jiān)督。履行出資人職責的機構也要接受本級人民政府的監(jiān)督和考核，對國有資產(chǎn)的保值增值負責。

國企高管對投資失誤應負責任

法律對國家出資企業(yè)管理者的選擇和考核作了專章規(guī)定，明確履行出資人職責的機構可以任免或者建議任免企業(yè)的高級管理人員。此外，企業(yè)國有資產(chǎn)法還對國企高管兼職、任期經(jīng)濟責任審計、考核、獎懲等事項作出細致規(guī)定，明確造成國有資產(chǎn)特別重大損失或故意犯罪被判處刑罰的，將終身不得擔任企業(yè)高管，并要求企業(yè)管理者接受年度和任期經(jīng)營業(yè)績考核，根據(jù)考核結果決定獎懲并確定其薪酬標準。
 
金融國有資產(chǎn)明確納入其中

本法第二條規(guī)定，本法所稱企業(yè)國有資產(chǎn)是指國家對企業(yè)各種形式的出資所形成的權益。因此可以說，金融企業(yè)國有資產(chǎn)屬國有資產(chǎn)范圍，不過在第九章附則中規(guī)定，金融企業(yè)國有資產(chǎn)的管理與監(jiān)督,法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。由此可見，金融企業(yè)國有資產(chǎn)適用于本法規(guī)定，同時，為了與商業(yè)銀行法、銀行業(yè)監(jiān)督管理法、證券法、保險法等法律和有關行政法規(guī)對金融企業(yè)的特別規(guī)定相銜接，人大法律委員會才建議在“附則”中規(guī)定：金融企業(yè)國有資產(chǎn)的管理與監(jiān)督，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。

由財政部門編制國有資本經(jīng)營預算

第五十九條規(guī)定，國家取得的下列國有資本收入,以及下列收入的支出,應當編制國有資本經(jīng)營預算： (一)從國家出資企業(yè)分得的利潤；(二)國有資產(chǎn)轉讓收入；(三)從國家出資企業(yè)取得的清算收入；(四)其他國有資本收入。

第六章第六十一條規(guī)定，國務院和有關地方人民政府財政部門負責國有資本經(jīng)營預算草案的編制工作,履行出資人職責的機構向財政部門提出由其履行出資人職責的國有資本經(jīng)營預算建議草案。

事實上，一直以來，國資委和財政部都在爭奪制定國資預算草案，因為爭奪預算草案的背后是國有資本龐大的收益。國資委方面認為，應該誰投資誰受益，堅持國有資本經(jīng)營預算與公共預算相分離的原則。但是國資法起草小組專家組成員李曙光反駁，“國資委享有國資收益權是有道理的，但要搞清楚開辦國有企業(yè)的目的是什么。”“目前國資收益幾乎全部用來發(fā)展國企，不用于公共產(chǎn)品的提供，那全民如何來享受這個利益？如果用公共財政的錢來補貼國企發(fā)展，又不讓納稅人享受國資收益，這就相當于讓納稅人來資助與自己有競爭關系的企業(yè)。這顯然不公平?！辈贿^從此法規(guī)定來看，國家最終還是采取了后者。

行政性事業(yè)性國有資產(chǎn)監(jiān)管之路依舊漫長

在我國，非經(jīng)營性國有資產(chǎn)包括黨政機關、學校、科技、衛(wèi)生、文化等單位下屬國有資產(chǎn)，作為國有資產(chǎn)的重要組成部分，對于他們的監(jiān)管目前仍處于混亂狀態(tài)，而此次企業(yè)國有資產(chǎn)法也并未將其納入其中，因此這部分資產(chǎn)怎么管是個亟需解決的問題。